加强制度创新 深入实施创新驱动发展战略

朱继萍

全面建设社会主义现代化国家，实现第二个百年奋斗目标，创新是一个决定性因素。习近平总书记在党的二十大报告中强调“完善党中央对科技工作统一领导的体制，健全新型举国体制”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，把政府、市场、社会等各方面力量拧成一股绳，推动关键核心技术自主可控，推动科技创新取得新的历史性成就。

党的二十大报告指出，完善科技创新体系，激发创新活力，加快实施创新驱动发展战略，推动创新链产业链资金链人才链深度融合，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势。这需要我们以问题为导向，以需求为牵引，在实践载体、制度安排、政策保障、环境营造上下功夫，在创新主体、创新基础、创新资源、创新环境等方面持续用力，以制度创新推动创新驱动发展战略的深入实施，通过加强科技创新法律制度建设，充分发挥法律的引领推动和规范保障作用，提升和强化科技创新和制度创新“双轮驱动”，为创新引领下的高质量发展提供更为坚实有力的制度基石。

加强制度建设，实现科技创新与制度创新“双轮驱动”

制度是激励或约束人们行为的规定或规范，能提供明确、具体和可预期的指引，确保社会运行合法依规和有条不紊。习近平总书记指出，科技创新、制度创新要协同发挥作用，两个轮子一起转。以制度建设增强创新驱动力，应当使创新驱动发展的任务、举措和要求及时转化为相应的制度规定或要求。

制度分为正式的和非正式的，前者如政策、法律、纪律、标准等，后者如社团组织章程、行规惯例、道德习俗等。增强创新驱动力的制度建设，包括了正式的与非正式的，但主要指正式制度建设，如政策与法律。因为具有灵活性、及时性和精准性等特点，政策先行是推动创新驱动发展战略深入实施的惯常且有效的做法。较之于政策，法律在制定程序、表达形式和规范方式等方面要求都比较严格，且具有稳定性、连续性和持续性，能发挥固根本、稳预期、利长远的作用。以科技创新为核心推动实现全面创新的事业不是一蹴而就的，需要长期、稳定和可持续地向前推进，这离不开法律的保驾护航。

法律与政策不是非此即彼的关系，彼此之间能够扬长补短、相辅相成。政策先行对支持和推动创新发展是必要和重要的，其先行先试所取得的成熟做法或成功经验可上升为法律规定，通过法律推动其由“盆景”“风景”变为“全景”，这样做不仅能保证政策的一致性和协调性，还能使重大的改革在法治轨道上运行。

党的二十大报告从体系、体制、机制乃至文化等方面对完善科技创新体系和加快实施创新驱动发展战略作出了部署，涉及人、财、物等各方面要求，这些不仅需要通过政策制定予以贯彻落实，还需要通过相关法律制度建设给予切实保障。

完善法律制度，推动创新驱动发展战略深入实施

改革开放40年，我国制定出台了以科学技术进步法为基本法律的一系列专门或相关法律规定。党的十八大以来，为贯彻落实党中央以科技创新为核心推动全面创新的决策部署，我国还制定出台了电子商务法、生物安全法、数据安全法等一系列法律法规，目前已基本形成了以宪法为统领，科学技术进步法为基本规定，由法律、行政法规、地方性法规和规章组成的实施创新驱动发展战略的法律制度体系。

当前，新一轮科技革命和产业变革突飞猛进，科学技术和经济社会发展加速渗透融合。为充分发挥法律引领和推动创新驱动发展战略的作用，必须要坚持法律的立改废释纂并举，增强法律的及时性、系统性、协同性和一致性。要根据科技创新和创新驱动发展战略实施的发展需求，提高立法的前瞻性和及时性，适时开展立改废释纂工作，不断完善相关法律规定，确保法律规定之间的协同性和一致性，使法律制度的发展跟上新技术新产业创新发展的步伐。要坚持科学立法、民主立法、依法立法，增强法律法规的针对性、有效性和可操作性。以科技创新为核心的创新驱动发展法律制度建设包括科技研发、科技成果转让、科技成果产业化市场化、知识产权保护、科普教育等方面内容，涉及设施建设、机构设置、平台搭建、人才培养以及资金安排等，要采取财政、金融、税收等各种手段。要充分发挥人大在立法工作中的主导作用，深入调查研究、广泛听取意见，协调并处理好科技创新中的利益关系及冲突，充分调动原创性研发的积极性，激发市场主体的创新发展活力，提升创新驱动发展制度的整体效能，尤其是要重视科研管理体制、科研评价机制、科技成果转化激励机制等基础法律制度建设，及时将党中央的决策部署转化为制度安排、固化为法律规范，并注重法律制度实施的社会效果。

加强地方立法，助力科技创新赋能地方高质量发展

在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各地区各部门认真贯彻党中央决策部署，立足地方实际制定地方性法律法规，并在地方自主立法权限内进行制度创新探索。就目前而言，地方上关于创新驱动发展的立法主要以实施性为主，还具有较大的趋同性和滞后性，法律制度创新不足现象依然存在。当然，随着创新驱动发展战略的深入实施，地方立法在着力点、内容规范、路径方式、强度等方面也会逐渐呈现自己的特色。

为推动创新驱动发展战略深入实施，地方立法基于需求、目标和问题导向虽各有侧重，但基本都围绕着科技创新体系体制机制、财政科技经费管理使用、科技成果转化、人才培养评价和激励机制、科技金融服务等方面展开制度建构，其中也包括创新驱动发展的实践载体或平台建设。近年来，很多地方都在打造特色性实践载体或平台，并以此为抓手推动创新驱动发展战略深入实施，通过立法上升为法律规定的也不在少数。陕西于2021年3月启动秦创原创新驱动平台建设以来，积极探索具有陕西独特优势的创新链产业链资金链人才链深度融合路径，加快科技创新步伐并推动更多科技成果就地孵化、转化、产业化，加快推进陕西创新驱动高质量发展步伐。为充分发挥政策激励效应，陕西不仅制定了深入实施秦创原建设三年行动计划，还出台了一系列支持和鼓励科技创新、创新驱动引领高质量发展的政策举措，各地市也相继制定了落实举措和推进方案。在政策先行先试的基础上，陕西目前已形成了以《陕西省科学技术进步条例》为基本规定，专门立法以及其他相关规定相结合的创新驱动发展立法框架体系。但是，要充分发挥法律制度的创新协同作用，还需进一步加强地方立法的及时性、针对性和特色性，为陕西以秦创原建设为抓手助推高质量发展提供有力的制度保障。

总体而言，要加快实施创新驱动发展战略，加强与科技创新相协同的制度创新建设，不仅要发挥政策先行先试的作用，更要加强创新驱动发展的法律制度建设，以稳定和可预期的制度环境来激发开辟新领域新赛道、塑造新动能新优势的活力和动力，推动我国早日实现高水平科技自立自强，进入创新型国家前列。